Après quatre années d’investigations sur des soupçons de fraude fiscale en France, le Parquet national a annoncé avoir fait saisir au mois d’août par le parquet de Bruxelles la somme de 65,2 millions d’euros sur des comptes bancaires belges du cabinet de conseil McKinsey, dans le cadre de l’enquête préliminaire ouverte en mars 2022 pour blanchiment de fraude fiscale aggravé. En parallèle, une autre enquête judiciaire se poursuit sur les liens entre McKinsey et le président de la République, Emmanuel Macron.
Ce fut, en effet, l’un des grands scandales de la campagne présidentielle de 2022. À la suite des révélations du Canard enchaîné, puis du journal Le Monde en 2021, nous apprenions que le Gouvernement avait eu recours au cabinet McKinsey pour l’accompagner notamment dans la logistique du déploiement de la vaccination contre la Covid-19.
Mais ce n’est pas tant le cas McKinsey, bien qu’il s’agisse de l’un des cabinets les plus puissants, qui m’intéresse ici, que plus largement la place des cabinets de conseil dans le développement et l’évolution de l’action publique.
A la suite de ces révélations, le Sénat s’est saisi du sujet, à l’initiative du groupe communiste, en créant une commission d’enquête, présidée par mon collègue sénateur du Val-d’Oise Arnaud Bazin, avec Éliane Assassi, alors présidente du groupe CRCE, comme rapporteure.
Leur rapport, je tiens à le rappeler, fut d’une très grande qualité et continue encore aujourd’hui d’alimenter nos réflexions sur le recours de l’État aux cabinets de conseil.
Des cabinets de conseil aux agences, une même transformation de l’État
Si je vous en parle ici, c’est aussi parce que j’y retrouve une réflexion proche de celle que nous avons menée quelques années plus tard au sein de la commission d’enquête sur les agences de l’État, que j’ai présidée en 2025.
Lorsque j’ai accepté de présider cette commission d’enquête, à l’initiative de la droite sénatoriale, ce n’était en rien pour promouvoir le discours démagogique sur le coût des agences de l’État. Ce discours a d’ailleurs été très rapidement balayé au cours de nos travaux, tant les chiffres avancés par le Gouvernement ou certains think tanks libéraux se sont révélés hors-sol.
Mon objectif était de produire une analyse concrète des transformations de l’action publique, telles que j’ai pu les constater depuis plusieurs années, à la fois comme élu local et comme citoyen.
En effet, à travers la multiplication des agences de l’État, nous avons constaté, à l’unanimité au sein de la commission d’enquête, un démantèlement progressif de la capacité de l’administration centrale mais aussi territoriale à mettre en œuvre elle-même les politiques publiques.
En externalisant toujours davantage certaines de ses compétences dites « opérationnelles », c’est-à-dire le déploiement de politiques publiques, vers les agences, l’État a peu à peu perdu une partie de sa capacité d’action.
Dans le même temps, les missions des agents de la fonction publique se sont progressivement concentrées sur des fonctions de support, de contrôle, de suivi comptable ou encore d’accompagnement juridique.
Et c’est précisément ici que le parallèle avec les cabinets de conseil fait sens.
Le rapport Bazin-Assassi a mis en lumière la place de plus en plus prégnante des cabinets au sein de la puissance publique. Il relevait notamment que « la plupart des grandes réformes du quinquennat » du président de la République avaient été conduites avec leur appui, jusqu’à être parfois écrites à quatre mains…
Derrière ce constat, c’est là encore une forme d’externalisation de l’action publique qui apparaît. Lorsque l’État confie à des cabinets privés des missions de conseil, de déploiement, d’évaluation ou parfois de conception de ses politiques publiques, il ne se contente pas d’acheter ponctuellement une expertise extérieure, il transfère progressivement, hors de son administration, des compétences qui devraient pourtant lui permettre de penser et de conduire elle-même son action.
À force, le recours aux cabinets de conseil finit par devenir un véritable « réflexe », pour reprendre l’expression employée dans le rapport. Et ce réflexe a des répercussions.
L’externalisation, un cercle vicieux pour l’administration
L’administration a progressivement perdu une partie de ses capacités, non seulement parce que certaines missions lui ont été retirées, mais aussi sous l’effet de l’agencification, des réductions de moyens et d’effectifs, et d’un discours politique qui tend trop souvent à considérer la fonction publique comme une charge plutôt que comme un outil d’action. Et plus l’État externalise, moins il entretient en son sein les capacités nécessaires pour concevoir et mettre en œuvre lui-même les politiques publiques.
C’est un cercle vicieux.
L’administration centrale se retrouve ainsi prise en étau. D’un côté, l’agencification a conduit au transfert d’une partie de ses compétences opérationnelles vers des agences chargées de mettre en œuvre les politiques publiques. De l’autre, parmi les compétences qui restent directement exercées par l’administration centrale, les cabinets de conseil prennent une place de plus en plus importante.
De plus, cette évolution conduit à une fragmentation croissante de l’action publique. Les compétences se dispersent entre les ministères, les opérateurs et agences, et les prestataires privés, chacun intervenant avec ses propres objectifs, ses propres moyens et ses propres méthodes.
Le rapport Bazin-Assassi alertait d’ailleurs sur l’importation, par les cabinets de conseil, de méthodes issues du secteur privé au sein du secteur public. Or une administration et une entreprise ne poursuivent pas les mêmes finalités et ne peuvent donc pas être pensées ni organisées de la même manière.
Cette multiplication des acteurs et des méthodes finit nécessairement par brouiller la cohérence d’ensemble. À mesure que les responsabilités se dispersent, il devient plus difficile d’identifier qui décide et qui pilote réellement l’action publique.
Les travaux sur les cabinets de conseil comme ceux sur les agences mettent en lumière une même transformation. Au fil des années, l’État s’est progressivement dessaisi d’une partie de ses propres capacités au profit d’une multitude d’acteurs extérieurs, publics ou privés.
Or, cette évolution pose alors une question : jusqu’où l’État peut-il déléguer ses compétences sans perdre, à terme, la maîtrise de son action ? Car à force de confier à d’autres la conception, le pilotage ou la mise en œuvre de ses politiques publiques, c’est sa propre capacité à agir qui finit par s’affaiblir.
Réarmer l’État ne signifie pas supprimer indistinctement des agences ou interdire le recours aux cabinets de conseil. Cela signifie d’abord redonner à l’administration centrale les moyens humains et budgétaires nécessaires, mais aussi réinternaliser certaines compétences afin qu’elle puisse retrouver pleinement la maîtrise de l’action publique