Depuis plusieurs décennies, l’État multiplie les suppressions et les exonérations d’impôts locaux, en assurant chaque fois aux collectivités territoriales que les pertes de recettes seront intégralement compensées. Pourtant, derrière cette promesse régulièrement renouvelée, les compensations se sont progressivement érodées.
C’est ce que met en évidence le dernier rapport de la délégation aux collectivités territoriales du Sénat relative à la mission d’information « État des lieux de la compensation financière résultant des exonérations, dégrèvements et suppressions de fiscalité locale ». Ses conclusions sont édifiantes.
Quarante ans de suppressions de fiscalité locale
Depuis la suppression de la part salariale de la taxe professionnelle en 1999, les réformes de la fiscalité locale se sont succédé à un rythme frénétique. Exonération partielle de taxe foncière sur les propriétés non bâties, suppression de la taxe professionnelle, disparition de la taxe d’habitation sur les résidences principales ou encore suppression progressive de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises ; les collectivités ont peu à peu perdu la maîtrise d’une part importante de leurs ressources et par conséquence de leur autonomie.
Pour la seule année 2024, les auteurs du rapport estiment que les collectivités auraient perçu près de 26 milliards d’euros supplémentaires si elles avaient conservé leurs anciens leviers fiscaux. Cette perte représente 10 milliards d’euros pour le bloc communal, 12,7 milliards pour les départements et 3,2 milliards pour les régions.
Ces ressources autrefois directement levées par nos élus locaux ont été remplacées par des compensations, des dotations ou des fractions d’impôts nationaux dont les collectivités ne maîtrisent ni le taux, ni l’assiette, ni l’évolution.
Cette transformation n’est pas neutre. Elle prive les élus de la capacité d’adapter leurs ressources aux besoins de leur territoire et place les budgets locaux sous la dépendance croissante des décisions prises chaque année par l’État.
Des promesses de compensation progressivement abandonnées
Au moment de l’adoption de ces réformes, il était pourtant convenu que les pertes de recettes devaient être compensées à l’euro près. Mais, au fil des lois de finances, les mécanismes sont devenus de plus en plus complexes. Les compensations ont été ajustées, minorées ou intégrées à des variables d’ajustement utilisées par l’État pour maîtriser ses propres dépenses. Et progressivement, un écart s’est creusé entre les recettes fiscales dont les collectivités ont été privées et les montants effectivement reversés.
En 2024, cet écart a atteint 5,5 milliards d’euros. Selon les estimations du rapport, il devrait continuer à se creuser pour atteindre 7,7 milliards d’euros en 2026.
Le rapport met notamment en lumière l’exemple de la taxe foncière sur les propriétés bâties. Alors que les exonérations représentaient initialement 4,5 milliards d’euros, seules 2,4 milliards d’euros de compensations ont été versées aux collectivités en 2024. Plus de 2 milliards d’euros sont donc restés à leur charge.
Derrière la technicité des mécanismes budgétaires, l’État décide d’une exonération ou de la suppression d’un impôt local, puis réduit progressivement la compensation correspondante. Les collectivités finissent ainsi par supporter le coût de décisions fiscales sans avoir leur mot à dire.
Cette situation est d’autant plus préoccupante qu’elle intervient au moment où les collectivités sont, une nouvelle fois, appelées à réduire leurs dépenses et à contribuer davantage au redressement des comptes publics.
En effet, le récent rapport de Bercy intitulé « Mission sur la transparence des finances publiques à l’horizon 2030 : priorité à la maîtrise des dépenses pour infléchir la dynamique de la dette » préconise notamment une « année blanche ».
Si les collectivités ne sont pas directement mises en cause par les économistes mandatés, une telle mesure pourrait néanmoins avoir des conséquences particulièrement néfastes. En l’absence d’indexation de leurs dotations sur l’inflation, elles subiraient une nouvelle diminution de leurs moyens réels, alors même qu’elles figurent, avec les ménages, parmi les premières victimes de la hausse des prix.
Une année blanche pèserait également sur l’ensemble de l’économie nationale. Les collectivités assurant plus de la moitié de l’investissement public, toute réduction de leurs dépenses d’investissement se traduirait mécaniquement par un ralentissement de l’activité et de la croissance. Une recommandation dont les collectivités, comme notre économie, se passeraient donc volontiers.
Une autonomie fiscale remplacée par une dépendance à l’État
Le rapport alerte également sur le remplacement croissant des recettes fiscales locales par des fractions d’impôts nationaux, principalement de TVA.
Ce mécanisme a pu paraître favorable dans un premier temps, notamment grâce à la forte progression des recettes de TVA en 2021 et 2022. Mais il a rapidement révélé ses limites. Contrairement à un impôt local, les collectivités ne disposent d’aucun pouvoir sur le taux ou sur l’assiette de la TVA qui leur est attribuée. Elles dépendent entièrement de son évolution et des arbitrages du Gouvernement.
Le gel de certaines fractions de TVA décidé en 2025 a confirmé cette fragilité. Une ressource présentée comme dynamique peut ainsi être plafonnée ou modifiée par l’État dès lors que les contraintes budgétaires nationales l’exigent.
Sanctuariser les ressources des collectivités
Face à ce constat, le rapport formule plusieurs propositions afin de garantir une compensation intégrale et transparente des suppressions ou exonérations de fiscalité locale.
Il propose d’abord de sanctuariser les mécanismes et les montants des compensations existantes, afin qu’ils ne puissent plus être progressivement réduits dans les lois de finances successives.
Pour l’avenir, toute nouvelle suppression ou exonération d’un impôt local devrait faire l’objet d’une compensation réellement intégrale et durable, dont l’évolution suivrait celle de la recette supprimée. Sans cette indexation, une compensation calculée au moment de la réforme finit nécessairement par perdre de sa valeur au fil des années.
Les sénateurs recommandent également qu’un tiers indépendant évalue, tous les trois ans, le caractère intégral des compensations versées. Toute perte constatée au cours des trois années précédentes devrait alors être remboursée dès la loi de finances suivante. Cette préconisation soulève toutefois certaines interrogations : il serait intéressant que ce « tiers indépendant » soit le Parlement lui-même, puisqu’il s’agit bien du rôle de ce dernier de contrôler la réalité des dépenses… ou alors, il sera intéressant de s’arrêter longuement sur la réelle « indépendance » de ce tiers choisi, puisque là encore, de récents exemples nous laissent interrogatifs sur l’indépendance réelle des évaluateurs dans ce domaine.
Ces propositions répondent à une exigence de transparence, mais aussi de confiance. Car au-delà des montants en jeu, ce rapport met en lumière une dégradation profonde des relations financières entre l’État et les collectivités territoriales.
Alors que le Gouvernement pointe régulièrement la progression des dépenses locales, il oublie trop souvent de rappeler les ressources dont les collectivités ont été privées et les compensations qui leur avaient pourtant été promises. Leur contribution au redressement des comptes publics est ainsi bien plus importante que ce qui est officiellement présenté.
L’enjeu dépasse donc largement les 5,5 milliards d’euros manquants en 2024. Il concerne la capacité même des communes, des départements et des régions à décider librement de leurs politiques publiques, à investir et à répondre aux besoins de leurs habitants.
Garantir aux collectivités des ressources stables et réellement maîtrisées ne constitue pas un privilège. C’est une condition essentielle de la libre administration des collectivités territoriales et du bon fonctionnement de notre démocratie locale.
Un combat que je défendrai en commission des finances et en hémicycle lors des débat sur le PLF2027.