Souvent, en séance ou dans les médias, le principe de la « taxe affectée » est pris en exemple comme réponse à tous les maux budgétaires rencontrés. C’est ainsi que récemment, le Syndicat de la Librairie française a annoncé vouloir taxer les revenus des grands acteurs du livre par la création d’une taxe « sur les grands acteurs de la filière, pour soutenir les librairies indépendantes, les éditeurs indépendants et les auteurs » pour améliorer sa situation budgétaire, sur le principe de la taxe affectée au Centre national du Cinéma et de l’image animée (CNC). Ce Centre national, qui bénéficie d’une taxe affectée, verse en effet ensuite celle-ci aux 1317 établissements classés Art et Essai. Cette taxe est estimée à hauteur de 19,9 millions d’€. Une question se pose alors : pourquoi le cinéma pourrait percevoir une taxe affectée et pourquoi le livre ne le pourrait-il pas ? Vaste question.
La taxe affectée : une aubaine ?
Pourquoi cette demande ? Sans doute parce que les recettes se raréfient, que les subventions allouées diminuent largement et que l’Etat annonce chaque jour des coupes budgétaires importantes. Chacun voit donc désormais dans le principe des taxes affectées un moyen de contourner le processus budgétaire ordinaire et ses coups de rabot réguliers.
Car en effet, tout comme nous l’avons constaté lors de la commission d’enquête relative aux agences de l’Etat, il n’existe pas de définition claire juridique ou économique, là aussi, de la « taxe affectée ». Il existe simplement un inventaire annuel de celle-ci, mais qui n’est sans doute pas exhaustif compte tenu de cette définition peu claire. Cet inventaire est présenté dans un rapport annexé au projet de loi de finances.
Les taxes affectées, sont, de manière générale, des impôts ou des contributions que la loi ou un texte réglementaire rendent obligatoires. Traditionnellement, l’impôt repose sur deux principes essentiels : le consentement du citoyen par l’intermédiaire du Parlement et l’universalité budgétaire. En théorie, les recettes fiscales alimentent un budget commun destiné à financer l’ensemble des politiques publiques. Ce système garantit l’égalité entre les citoyens et permet au Parlement de contrôler l’utilisation des ressources publiques. Or, le développement des impôts affectés a remis progressivement en cause cette logique.
De plus en plus d’organismes tels les agences, certains établissements publics, des organismes professionnels ou encore des associations investies d’une mission de service public, bénéficient directement de taxes qui leur sont réservées.
Ces ressources échappent alors partiellement au contrôle annuel du Parlement et on assiste à une réelle fragmentation du pouvoir fiscal.
Rappelons que normalement l’universalité de l’impôt est un principe budgétaire classique du droit public français qui comporte une règle de non-affectation des recettes fiscales à une dépense particulière, toutes les recettes alimentant le budget général de l’Etat.
Ce principe, on l’aura compris, comporte donc des exceptions, qui s’organisent notamment par ce principe de la « taxe affectée ».
C’est ainsi que le Conseil des prélèvements obligatoires estime que les exceptions ont pris le pas sur la règle : en 2022, les recettes des 238 taxes affectées atteignaient 462 Mds€ (soit 36 % des prélèvements obligatoires), alors que les recettes du budget de l’Etat étaient annoncées à 323 Mds€.
Aussi, si l’on peut estimer que ce principe est une aubaine, il est toutefois toujours incertain et tout dépend du rendement de la taxe. Si le rendement est important, l’organisme aura en effet plus d’argent que de raison, mais si le rendement de la taxe est faible, l’organisme peut se retrouver très vite en souffrance.
Pour une fiscalité universelle
Quoiqu’il en soit, cette fiscalité affectée n’apparaît pas être un mécanisme très vertueux et rend difficile la maîtrise des finances publiques. En ces temps économiquement complexes, où une démocratie réelle est attendue par les citoyens, il m’apparaît essentiel de revenir à une fiscalité universelle.
C’est pourquoi, dans le prochain projet loi de finances, je serai très attentif à la répartition de ces taxes affectées. Une partie du budget de l’Etat ne peut pas se situer hors du cadre budgétaire.
C’est ainsi qu’en validant ces pratiques de taxes affectées, chaque secteur revendique dès lors ses propres prélèvements. Ceci affaiblit considérablement l’universalité de l’impôt et remet en cause, à mon sens, le principe de sincérité budgétaire et surtout d’unité budgétaire, qui suppose une vision globale des recettes et des dépenses de l’Etat.